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职务犯罪侦查机制的比较考察及启示
新闻来源:江西省人民检察院   发布时间: 2016-09-28   作者: 法律政策研究室 字号: | |

职务犯罪侦查机制的比较考察及启示

赣州市人民检察院   温朝晖

 [内容摘要]中国在近代以前没有产生现代意义的检察制度。自周至清存在的御史制度,与现代检察官职权有共通之处,御史具有纠弹百官的权力属性,可称为古代东方的检察制度。当前国(境)外职务犯罪侦查模式主要有以英国、法国、德国等国家为代表的警察职能模式、以美国、日本、韩国等国家为代表的检察职能模式和以印度、新加坡、香港等国家和地区为代表的独立侦查模式等三种模式。比较考察看,系统的侦查机构是职务犯罪侦查一体化机制的运行基础,独立的侦查体制是职务犯罪侦查一体化机制的制度保障,有效的同步监督是规范职务犯罪侦查一体化机制的需要。

[关键词]职务犯罪 侦查一体化 御史制度 比较考察 启示

 

    职务犯罪侦查一体化工作机制是检察机关强化法律监督的现实需要,但在实践中还存在许多不足,如何加强和改进这一工作机制是当前检察机关面临的一个很现实的问题。本文对我国历史上职务犯罪办理机制的回顾和国外部分国家职务犯罪侦查体制的比较考察,旨在为加强和改进我国现行职务犯罪侦查一体化机制提供借鉴和参考。

    一、我国职务犯罪侦查机制的历史渊源

    中国在近代以前没有产生现代意义的检察制度,但与此相关,自西周至清存在一项重要而独特的政治法律制度,即御史制度。在古代,御史兼有揭露、证实犯罪的职责,自秦以来,以弹劾与纠察官吏为主要职能的御史,一直与处理平民百姓的普通司法机构共存并立。而且基于御史具有纠弹百官的权力属性,与现代检察官职权有共通之处,有学者据此认为古代的御史性质相当于现代的检察官,御史制度可指称为古代东方的检察制度。①后人在研究时,分别将御史制度作为中国古代的检察制度和中国古代的监察制度加以考察。②御史制度兴起于秦汉、成形于隋唐、发展于元代、完备于明清,随着清王朝的灭亡,御史制度也随之消失。③远在周朝时期,便有“周公使管叔监殷”,春秋战国即有御史之名,是诸候的亲近之臣,执掌文书及记事,所谓“御史之名,周官有之,盖掌赞书而授法令,非今任也”,诸候会盟时,常有御史随时记事;周君朝会时,则有“御史在后,执法在旁”。秦朝时期,为巩固中央集权,秦始皇专设负责纠察弹劾官吏的御史大夫,下设御史中丞、侍御史和监御史,负责执行行政监察和司法弹劾的双重职责,可以对涉嫌有罪的官吏进行调查和处理。西汉初设御史府,东汉改称御史台,汉代御史有九项职能,其中就有查办“吏不廉”、“狱不直”等二项。魏晋时期,御史台直属皇帝管理,不再隶属于任何其他部门,权力很大,“自皇太子以下无所不纠”,号称“天子耳目”。隋唐时期,御史制度进一步得到完善,实行一台三院制,即在御史台下设立台院、殿院和察院,掌管对从中央到地方官吏的弹劾,御史大夫“掌邦国刑宪典章之政令,以肃正朝纲”,与此同时,谏官组织分属中书、门下两省,负责规谏皇帝、监督君主;御史和谏官职责分明,形成“台谏并立”的格局,特别是在唐朝时期,御史的侦查职能进一步加强,它有自己的监狱系统,而且御史任免不由吏部所掌控,而是由皇帝直接行使,并可以与刑部、大理寺一起会审办案。宋承唐制,仍设御史台,主管对朝廷百官的监察和弹劾;同时,对监察制度进行了变革,御史开始兼言谏官职责,宋代台谏机构虽然仍属于两个系统,但在职责上已开始混淆,初现“台谏合一”之形。元朝时期,御史台和中书省、枢密院三足鼎立,不仅监察官员多,而且品级也高于历朝,御史台拥有三项职能:一是纠弹权;二是司法权;三是纠正权。在明代时期,随着中央集权的国家制度日益向极端君主专制方向发展,监察御史制度的完备和严密到达极点,明朝进一步提高了御史地位,改御史台为都察院,拥有广泛的职权,专职纠弹百官,辨明冤枉,提督各道,发现问题“大事奏裁,小事立决”,并直接向皇帝负责,地方划为十三道,设常驻监察御史。清承明制,中央设立都察院,作为清朝的最高监察机构,并且实行台谏合一、科道合一,御史不仅可以监督百官,而且可以参与诉讼,参与案件的审理,从而进一步实现了御史制度的统一。④

     历史上,御史制度为维护封建统治秩序、解决政权制衡、促进政治清明发挥了极其重要的作用,“在两千余年的君主专制之下,人们仍能感受到相当程度的自由,与此制度的调剂有很大的关系。在政治如有烦苛,官吏如有贪污时,不待民众自动,御史官吏即先行举发了。”⑤美国学者巴直氏曾经评价御史权是“中国的弹劾权,是自由与政府中间的一种良善调和方法”,孙中山先生曾经援引此言,主张监察权独立设置,建立“五权宪法”。所以客观评价御史制度,应肯定其科学的一面,对职务犯罪侦查机制的研究也有一定的积极借鉴意义:一是御史机构组织结构独立、自成系统,为打击官吏犯罪提供了组织保证。二是御史履行职责独立、秩卑权重、以轻制重。三是御史独立与皇权监督得到较好的平衡。⑥

    二、国(境)外职务犯罪侦查机制的考察比较

    当前国(境)外有关国家和地区的职务犯罪侦查模式大体有下述三种:“一是警察职能模式,以英国、法国、德国等国家为代表;二是检察职能模式,以美国、日本、韩国等国家为代表;三是独立侦查模式,以印度、新加坡、香港等国家和地区为代表”⑦。

    (一)警察职能模式

即指职务犯罪侦查职能附属于警察职能的模式,职务犯罪侦查工作一般由警察负责执行和完成。以英国、德国和法国为例,这些国家的法律一般没有明确使用“职务犯罪”这种概念,但是官员受贿犯罪实际上可归入该犯罪类型,通常而言这类案件一般由警察负责侦办,因此这些国家的职务犯罪侦查实际是警察的侦查职能范畴

在英国,自其现代警察制度诞生之日起,对犯罪案件的侦查办理就是警察的基本职责。英国没有像我国这样的自成系统、上命下从的检察机构,英国的检察官也没有负担侦查的职能,主要是代表国家起指控犯罪的作用。近年来,英国的司法改革有加强检察官在侦查犯罪作用的倾向,但侦查刑事犯罪案件主要还是警察的职责范围,检察官对警察的工作主要是提出建议,而不是领导警察侦查,所以英国职务犯罪侦查是警察负责侦查的模式。

     在德国,检察制度的主要特点是检察院的职能主要限于刑事诉讼方面:一是负责对刑事犯罪和违法行为进行侦查,有权指挥司法警察;二是提起公诉;三是对刑罚的执行进行监督。按照德国刑事诉讼法,刑事警察只是检察官在侦查工作的助手,警察机关必须执行检察官的委托和命令。然而德国《刑事诉讼法》虽然规定了检察官进行出庭前的调查工作,警察应当尽快将受理的案件移交检察官,但实践中由于检察机关缺乏足够的人员、专门的侦查设备和技术,事实上往往由检察官委托或授权警察进行大部分侦查工作。

    在法国,虽然犯罪侦查主要由司法警察负责,但是检察官可以参与犯罪侦查,也可以指挥司法警察的侦查活动,在侦查活动中,检察官享有司法警察所享有的权力。但是,对于职务犯罪通常由警察负责,法国国家警察总局和巴黎警察局都成立了财经处,侦查贪污贿赂职务犯罪。由此可见,法国和德国所采用的都是“检察领导警察”的侦查模式。但是从本质上讲,职务犯罪侦查职能还是附属于警察的整个犯罪侦查职能的。

    (二)检察职能模式

    指职务犯罪侦查职能附属于检察职能的模式,职务犯罪侦查工作主要由检察机构负责执行。以美国、日本、韩国和俄罗斯为例,检察机关内部都设有专门的侦查部门,负责职务犯罪或某些特殊种类犯罪的侦查工作。

    在美国,职务犯罪侦查职能具有多元化和混杂化的特点,美国的检察机构和联邦调查局都有权侦查官员的职务犯罪,但是在司法实践中,联邦调查局的职务犯罪侦查职能基本上是附属于检察职能的。美国的检察系统主要由地方检察机关和联邦检察机关组成,其地方检察官一般都是选举产生的,被视为地方的执法长官,享有广泛的自行侦查权和指挥警察进行侦查的权力,在涉及政府官员犯罪的案件调查中,检察官往往扮演着主导的角色。在美国联邦司法管辖范围内,联邦调查局往往是调查官员腐败等犯罪案件的主要力量,但是在重大案件的调查中,联邦调查局的特工人员往往和联邦地区检察署的检察官采取联合行动。

    在日本,其职务犯罪侦查机构是检察机关,其内部实行垂直领导,上级检察机关对下级检察机关有命令和指挥权。日本的检察机关设置与其四级法院系统相对应,分别是最高检察厅,高等检察厅,地方检察厅和区(镇)检察厅。日本在各级检察厅里设立了专司腐败犯罪案件侦查的特别搜查部,主要负责查处日本的国会议员、内阁大臣以及道、府、县知事等行政官员的严重经济犯罪等职务犯罪案件。

    在韩国,检察官和警察都有权力侦查有关的刑事犯罪案件,但韩国的检察机关是侦查官员职务犯罪的主要机构,警察如果侦查职务犯罪要在检察官的指导下开展。韩国设立有“不正腐败事犯特别搜查部”,该机构是韩国检察机关内部设立的主要负责公务人员贪贿案件的受理、侦查和起诉的职能机构,它有权对所有受理的案件直接侦查,也有权交警察厅侦查或交海关、税务等机构进行调查,特别搜查部享有刑事侦查优先权。

    俄罗斯从事职务犯罪侦查的主要机构是俄联邦检察院,俄罗斯联邦总检察院侦查局和各级检察院侦查处负责侦查包括贪污、受贿、行贿等行为在内的各种职务犯罪案件。在俄罗斯,还设有军事总检察院侦查局、其他军事检察院侦查处、运输检察院侦查处等专门检察机关,分别负责侦查军事管理机关、海关和运输部门中的贪污、贿赂、滥用职权等职务犯罪案件。在俄罗斯,检察机关领导体制是领导与被领导关系,下级仅对上级负责,除此之外不对任何人负责。

    (三)独立侦查模式

    指侦查职务犯罪的职能独立于警察职能和检察职能的模式,即由特别设立的、由具有高度独立性的专门机构负责对职务犯罪的侦查工作。以新加坡和我国香港地区为例:

    在新加坡,职务犯罪侦查权归属于一个独立高效的反贪污调查局,该组织是一个独立的组织,也是新加坡唯一的职务犯罪侦查机构,主要表现出隶属具有独立性、监督对象广泛性和侦查权力广泛性三个方面的特征。反贪污调查局由总统直接管辖,权力来源依据是《防止腐败法》,其主要职责是受理公民举报、侦查腐败犯罪和预防腐败。反贪污调查局拥有广泛的权力,例如强制调查权、强制保障权、武力搜查权、无证逮捕权、不明财产推定权、跟踪监视权,等等。

    在我国香港特别行政区,职务犯罪侦查权归属于独立的廉政公署,廉政公署下设廉政专员办公室以及执行处、防止贪污处、社区关系处等三个职能部门,这三个职能机构的工作分别是调查、预防和教育,三管齐下对抗贪污腐败。香港廉政公署的独立性是其获得成功的制度性原因,这种独立性,具体可概括为四个方面,一是机构独立,廉署不隶属于任何一个政府部门,其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命;二是人事独立,廉署专员有完全的人事权,廉署内职员采用聘用制,不是公务员,不受公务员叙用委员会管辖;三是财政独立,指廉署经费由香港最高行政首长批准后在政府预算中单列拨付,不受其他政府部门节制;四是办案独立,廉署有《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举(舞弊及非法行为)条例》等赋予的独立调查权,包括搜查、扣押、拘捕、审讯等,必要时亦可使用武力,而抗拒或妨碍调查者则属违法。

    在上述三种模式中,警察职能模式的专业化程度最低,独立职能模式专业化程度最高,而检察模式居中⑧。究竟哪一种模式好不能一概而论,应当根据具体国家的法治发展水平、侦查水平和历史文化传统来做出判断,主要是应以一国传统和现状相符合并且适应特定社会的发展水平的需要。

    三、职务犯罪侦查制度考察比较的启示

    上述中国古代的历史考察和世界各国(地区)职务犯罪侦查制度的比较分析,对我国职务犯罪侦查工作机制建设有几点启示:

    (一)系统的侦查机构是职务犯罪侦查一体化机制的运行基础

    如前所述,从职务犯罪侦查专业化的角度来看,上述三种职务犯罪侦查模式中,警察职能模式的专业化程度最低,独立职能模式专业化程度最高,而检察模式居中,究竟哪一种模式好,要根据该国具体国情而定。但是无论是哪一种模式,其职务犯罪侦查机构均相对统一并自成体系,侦查体制上都是以隶属于中央(联邦)首长或听令于高层为主要特征,与地方没有过多的人事财政等方面的隶属关系。这种做法主要是基于职务犯罪者本身是有权者利用权力实施的犯罪,如果职务犯罪侦查也采取与其他普通刑事案件侦查相同的方式,侦查权听命于地方或受制于地方行政,显然不合职务犯罪侦查规律。因为如果职务犯罪侦查权力受制于地方,这种侦查权的运行效果必然大打折扣、没有力度的,所以统一职务犯罪侦查机构设置,整合侦查资源就显得非常重要。

    (二)独立的侦查体制是职务犯罪侦查一体化机制的制度保障

    作为皇权统制的一个重要工具,古代很多时期监督机关权力直接来源于皇帝,尽管当时监察官员品级小,但是可以对更高位者进行监督,用小权来监督大权,其原理在于他们强大而集中、独立的侦查权。域外考察也不难发现,职务犯罪侦查机构独立行使职务犯罪侦查权是世界各国和地区发展的趋势,不管职务犯罪侦查机构隶属于行政还是独立于行政,各国(地区)均采取了一定措施确保职务犯罪侦查机构独立行使侦查权。如新加坡的反贪污调查局、我国香港特别行政区的廉政公署,它们的威慑力主要来源之一就是其体制上的独立性。职务犯罪侦查机构的独立主要是指依法独立行使侦查权,并且在人事权和财政事务上具有独立行使职权所必需的条件,使其免受外部势力,特别是地方行政机关或人员以及现实政治力量的干扰和影响。所以说,职务犯罪侦查机构的独立性和免受不当干预,是确保职务犯罪侦查机构发挥效能的关键所在。

    (三)有效的同步监督是规范职务犯罪侦查一体化机制的需要

    历史上,御史制度可称为封建王朝制度的一根坚实支柱,但它始终是皇权体系中的一个子系统,不能超越界限发挥作用,尤其是必须受到封建皇权的影响和制约。对职务犯罪的侦查权是检察机关法律监督权的一项具体权能,其直接立案侦查的对象是国家工作人员,其目的是通过侦查活动促进和保障行政、司法依法进行,确保宪法和法律的实施,因而更加需要对其进行有效监管。我国刑事诉讼法赋予检察机关对公安机关(包括安全机关)刑事侦查权实行监督,但对检察机关自侦案件如何监督没有明确规定。立法的缺陷致使检察机关职务犯罪侦查实践中出现监督缺位的问题,尤其是推行侦查工作一体化机制后,如何建构与之匹配的、有效的监督制约机制迫在眉睫。强化对自侦工作的监督,实现自侦工作监督的规范化和制度化,体现了刑事诉讼法“权力制衡”原则,是检察机关适应依法治国和促进法治建设的必然要求,对于提高职务犯罪侦查工作的质量和效率,对于保障诉讼程序公正,具有重要意义。

               (本文刊发于《江西检察》2015年第5期)

 

 ①参见王晓霞:《职务犯罪侦查制度比较研究——以侦查权的优化配置为视角》,中国检察出版社2008年版,第36-37页。

②参见孙谦主编:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版,第2页。

③参见皮纯协、王英昌:《中外监察制度简史》,中州古籍出版社1991年版,第3-4页。

④参见孙谦主编:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版,第2-5页。

⑤孙谦主编:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版,第5页。

⑥徐从锋、孙洪坤、杨开江等著:《检察规律与检察民主论》,中国检察出版社2009年版,第161-163页。

⑦参见王晓霞:《职务犯罪侦查制度比较研究——以侦查权的优化配置为视角》,中国检察出版社2008年版,第128-162页。

⑧参见何家弘:《论职务犯罪侦查的专业化》,《中国法学》2007年第5期。

 

 

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