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统一、精细与协调:“准司法型”检察官惩戒规则体系建构的价值维度与路径选择
新闻来源:江西省人民检察院   发布时间: 2016-09-28   作者: 法律政策研究室 字号: | |

 

统一、精细与协调:“准司法型”检察官惩戒规则体系建构的价值维度与路径选择

 

吉安市人民检察院  谢 健 刘 毅

 

[内容摘要]通过对现行检察官惩戒规范的梳理可以发现,以浓厚行政色调为底色的检察官惩戒机制仍然在很大程度上证明了其不成熟性。需要在准司法型这一定位之下,遵循统一、精细与协调的价值指导,构建适应检察改革和检察权运作的检察官惩戒规则体系。

[关键词]检察官惩戒 规则体系 准司法型

 

  典者不能遍睹,在当前对检察官惩戒规范的分布考察和内容比对中,似乎已成为一种看似夸张却不失形象的譬喻。更令人警醒与深思的是,纷繁驳杂的规则背后更有着一张行政化色调浓厚的惩戒大网。这就需要将检察官惩戒活动根植于准司法型的制度环境,并立足于这一定位,就完善检察官惩戒机制展开反向思考与探索。

     一、现行检察官惩戒规范的梳理、审视与评估

    (一)现行检察官惩戒规范的分布考察 

    我国现行有关检察官的惩戒规范主要来自三方面的内容:一是着眼于检察官职业本身的检事规范,包括《检察官法》、《检察官纪律处分条例》等;二是着眼于检察官本身所同时具有的国家公职人员的公务员管理规范,如《公务员法》;三是着眼于部分检察官可能具有的党员身份的党的纪律规范,如《中国共产党纪律处分条例》。

    在此之外,还有一部尤其值得注意和引起重视的规范性文件,即2015年出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。它是第一部尝试在司法责任追究中将检察机关纪检监察机构与检察官惩戒委员会相衔接和配合的规范性文件。

    由此可见,我国涉及检察官惩戒问题的规范是非常繁杂的。从规范性文件性质和位阶上来看,既有检察法律性规范,又有检察文件性规范;从文件的调整对象来看,既有以检察官惩戒中的纪律处分为主体的规范性文件,又有对检察官惩戒问题略带染指的规范性文件。

    (二)检察官惩戒机制运作的实效评估

    1.惩戒主体非中立化。当前检察官惩戒主体大致有两个:一是检察机关内部的有关机构,如检察长办公会、纪检监察部门、政工部门;二是行使检察官任免权的各级人大及其常委会。由于各级人大及其常委会很少会进行实质性审查,实际上惩戒职能基本上为检察机关的内部机构所行使,这就成为惩戒机制司法属性萎缩、行政属性强化的重要诱因。

     2.惩戒机制行政化。一是惩戒依据的行政化:公务员甚至党员惩戒规则并行的惩戒模式会给检察官惩戒打上行政化的烙印,由高检院制定的各类检事规范不具有立法性质,规范位阶的偏低成为惩戒活动行政化的一个潜层次的因素。二是惩戒程序的行政化。与两造参与,法院居中裁判的审判活动相比,检察官惩戒活动的司法属性依然较为欠缺。三是惩戒方式的行政化。我国对于检察官违法违纪的处理与对公务员的惩戒方式并无实质性差异,未能完全突出检察官作为司法官员特殊身份的特殊性。

     3.惩戒事由主要针对司法内行为。对检察官的惩戒更多地重视其司法内行为,而相对忽视司法外行为。《检察人员执法过错责任追究条例》、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等多部文件可以很鲜明地反映出我国更重视对检察官司法内行为尤其是执法活动本身的规制与惩戒,这在一定程度上难免会造成对检察官职业保障规则的侵蚀。

    二、“准司法型”检察官惩戒规则体系建构的价值维度

    (一)统一

     在调整不同领域不同事项的检事规则中,都能或多或少地发现惩戒性规范的身影。规范之间的冲突或重叠往往会导致在实际情况中无所适从。正如当对同一名检察官的同一行为的惩戒而言,基于公务员身份的行政惩戒往往会有意无意地替代专门依据《检察官法》而进行的专门化惩戒。这就需要整合当前杂乱无章的惩戒性规范,建立一套统一而不相抵牾的司法型惩戒规范。

    (二)精细

    检察官惩戒更需要在制度安排和规范设计之时做到精益求精。这就需要注意将宏观层面的惩戒规则与微观层面的惩戒规则结合起来,既注重组织性规则、流程性规则等宏观层面的规则构建,又注意将证据规则、送达规则、时效规则等微观层面的内容糅合进去,通过精细化的设计来保障权利与权力的对等与抗辩,促使检察官惩戒活动向准司法化转向。

    (三)协调

     检察官惩戒规则的制定应当另起炉灶,但亦要注意到规范与立法之间、规范与规范之间的协调性。由于检察官惩戒机制的构建并非是一项完全独立的改革项目,它与其他改革项目往往有着千丝万缕的联系。在具体惩戒程序的设计上,检察官惩戒规范需要兼顾与其他检事规范之间的协调性,确保惩戒规范的科学性和可操作性。

     三、“准司法型”检察官惩戒规则体系构建的路径选择

    (一) 组织性规则

    1.惩戒机构规则。即规定负责检察官惩戒工作的专门机构的条款。惩戒机构的设置应当占据一个单独的条款。如可以规定:中央和省、自治区、直辖市成立检察官惩戒委员会,作为负责检察官惩戒工作的专门机构,依照本条例和有关法律法规等规定,对检察官实施惩戒。

    2.人员组成规则。一是人员构成规则。在现职检察人员之外,同时吸收大专院校和科研机构的专家学者、法官、律师作为惩戒机构的组成人员,且适当压缩检察机关现职人员所占比例的做法是相对公允的,对此可以在检察官惩戒规则体系中予以认可。二是人员任职条件规则。对检察官惩戒机构人员的任职资格,应当从学历、工作年限、道德品性方面设置较高的门槛和考核标准。三是人员任免规则。严格惩戒委员会委员的任用和罢免,为其履职提供必要的保障。

    3.管辖规则。即有关规范检察官惩戒机构管辖范围和管辖事项的规则。必须考虑到如何划分不同层级检察官惩戒机构的管辖权限,尤其是应当按照何种标准来确定检察官惩戒的管辖主体。

    (二)概念性规则

    惩戒事由、惩戒方式既无法纳入组织性规则,又非动态的流程性规则,故将其作为概念性规则来加以论述。

    1.惩戒事由条款。我国检察官惩戒事由还存在如下不完善之处:一是有些表述过时;二是没有明确检察官惩戒活动的禁区;三是以结果惩戒为主,以行为惩戒为辅。笔者认为,《检察人员纪律处分条例》分则部分无论是对于司法内行为还是司法外行为都作了不厌其烦的列举,这种分类模式为检察官惩戒规则体系中的子体系——惩戒事由体系提供了一个较好的格式。检察官惩戒事由条款可以参照这一条例来进行细致的划分和填补。

    2.惩戒方式条款。在检察官惩戒规则体系的构建中,应当尽量避免采用这种行政化的惩戒方式,而采用以降低检察官等级为主的惩戒方式,并明确相应的影响性和附带性条款,如工资、福利待遇以及等级晋升禁止等方面的内容,通过对行为危害的评估形成一套位阶分明的惩戒措施体系。

    (三)流程性规则

     1.启动程序规则。即规范检察官惩戒活动启动主体、启动方式的规则。一是明确惩戒活动的启动主体资格。笔者认为,启动主体资格的确定应当充分与作为惩戒事由的线索发现和提供相联系。它不仅包括权利受到侵害的当事人,也包括主动对检察官司法外不当行为进行监督的任何组织和个人。二是明确检察官惩戒活动的启动方式,即包括口头和书面两种方式,也应当允许以署名和匿名的方式。

     2.调查程序规则。一方面,调查程序应当以包括检察机关内部职能机构在内的有关职能部门(如党的纪律检查机构)的主动调查为主,惩戒机构的被动介入为辅,即惩戒机构可以依申请要求有关职能部门提供相应的材料,但不得主动依职权调取材料或证据,也不得对依申请而主动要求调取的证据进行事先审查,以确保自身地位的中立性。另一方面,对于调查活动的基本原则、调查的具体职权等问题,都应当在检察官惩戒规则体系中作出明确而严格的规定和限制。

     3.议决程序规则。议决程序规则主要解决的是如何制定一个科学合理的评议制度。包括:(1)参与评议的人员数量,即满足多少人参与的条件评议才具有法律效力;(2)惩戒机构成员参与的方式,即是随机确定还是采取其他指定的方式来确定;(3)评议的方式,如评议时的发言顺序,表决方式——匿名还是署名;不同意见的处理方式等等;(4)评议时出现特殊情况的处理,如涉及暂停职务的决定作出等。

     4.执行程序规则。一是明确检察官惩戒决定的执行主体。我国当前的检察官惩戒方式呈现出多元化的特征,在具体的执行过程中可能会涉及不同性质的权力主体(如人大、纪检监察部门等),因此可以考虑采用渐进式的方式逐步建立相应的执行程序规则。在改革初期,可以考虑采用由检察官惩戒机构提出惩戒建议,交由有关部门具体作出惩戒决定并执行;待构建相对独立统一的检察官惩戒方式后,则可以考虑由检察官惩戒机构作出惩戒决定交设置于省级以上检察院内部的检察官惩戒办事机构来负责具体执行。二是建立相应的跟踪回馈机制。无论是其他权力主体作出惩戒决定并执行还是省级以上检察官惩戒办事机构执行完毕后,应当将执行结果通报检察官惩戒机构。

 

     5.救济程序规则。一是救济途径问题。对于检察官惩戒机构作出的决定,应当允许有关指控部门和接受调查人员进行复议和申诉,畅通向中央和省级两级惩戒机构申诉、复议的具体渠道。二是明确复查复核程序。对于提交的复议和申诉,检察官惩戒机构应当另行指派其他成员组成评议庭主持复议和申诉,必要时可交上级惩戒机构裁决。

    (四)要素性规则

     所谓的要素性规则,是指某些具有程序性质,但又为每个流程都普遍具有的那一类规则。笔者初步将其分为七大类并依次阐释如下。

    1.回避规则。在检察官惩戒活动中,进行指控和作出评议的往往是公权力机关,故应当允许接受调查或惩戒的检察官享有申请相应职能部门中工作人员回避的权力。在评议乃至救济程序中,其也享有申请评议庭成员和另行组成的复议、复核组织成员回避的权力。

    2.证据规则。刑事诉讼活动的审慎性和严肃性,可以成为惩戒活动套用刑事诉讼中证据规则的强有力的理由,包括非法证据排除、庭外证据规则等证据都可以在惩戒活动中加以借鉴和吸收。

    3.送达规则。送达是保障当事人知情权和救济权的重要内容,在检察官惩戒规则体系中断然不可轻视。无论是在调查流程、执行程序、抑或是救济程序中,都必须制定一套合理的送达规则,包括送达的方式等,都必须做出明确的规定。

    4.时效规则。为了切实保护当事人的合法权益,以及敦促有关部门积极主动地履行职责,检察官惩戒规则体系还必须同时建立符合实际的时效规则。如调查流程的必要时间、评议的最长时限等等,都应当成为规范所直接明确的事项。

    5.文书规则。检察官惩戒活动必须有据可查。这就要求完善一系列的文书规则。如调查报告书、评议书、惩戒意见书、惩戒决定等文书,要尽快完善相应的格式,确保流程运转的权威。同时,还要完善相应的备案规则和存档规则,为检察官惩戒活动的有序进行提供制度上的保证。

    6.保密规则。检察官惩戒活动还要贯彻保密的要求。如评议活动中的保密规定、调查过程中必要的保密需要都必须加以注意,避免因保密不当而影响当事人的合法利益。

    7.监督规则。可以通过引入听证机制、公示机制等内容,强化对检察官惩戒活动的监督力度,明确有关机构和组织的监督权限和监督方式,促进检察官惩戒机制的良好运作。

                                                                 (本文刊发于《江西检察》2016年第1)

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