江西省人民检察院关于检察机关
提起公益诉讼工作情况的报告
——2018年11月27日在江西省第十三届
人大常委会第九次会议上
省人民检察院检察长 田云鹏
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表省人民检察院，向省人大常委会报告全省检察机关提起公益诉讼工作情况，请予审议。
2017年6月27日，全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。这是党和国家全面依法治国的一项重大决策，对于全面依法治国特别是强化公益保护、促进依法行政、完善中国特色社会主义司法制度具有重大意义。习近平总书记强调，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设，维护国家利益和社会公共利益。省委对检察机关提起公益诉讼工作高度重视，刘奇书记作出专门批示，强调各级政府和部门要深刻理解，全力支持配合。2017年9月22日，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》，为我省检察机关提起公益诉讼工作提供了坚强保障。
全省检察机关深入贯彻党中央和省委决策部署，把公益诉讼作为服务大局、司法为民、促进法治建设的重要抓手，切实强化法律监督，着力维护国家利益和社会公共利益。2017年7月至2018年10月，全省共立案公益诉讼案件1577件，向行政机关发出诉前检察建议1360件，发布民事公益诉讼公告16件，提起诉讼73件，其中行政公益诉讼9件、民事公益诉讼4件、刑事附带民事公益诉讼60件。从办案数量看，诉前程序案件数、起诉案件数在非试点省份中均排名靠前；从办案领域看，实现了办案领域和案件类型的“全覆盖”；从办案效果看，行政机关依法履职并整改，诉前检察建议采纳率为75.7%，审结案件法院均判决支持检察机关诉讼请求。
一、坚持服务大局，聚焦五大领域全面履行公益诉讼职能
坚持把公益诉讼工作摆在经济社会发展全局中谋划和推进，依法审慎稳妥办好案件，积极回应人民群众对美好生活的新期待。
聚焦生态环境保护，提升绿色发展水平。围绕服务我省国家生态文明试验区建设和长江经济带发展，加强生态环境和资源保护领域公益诉讼工作。省检察院制定《关于服务保障长江经济带发展打造美丽中国 “江西样板”的实施意见》，下发《关于助力打好污染防治攻坚战工作的通知》，切实发挥公益诉讼职能服务生态文明建设。全省检察机关主动对接蓝天、碧水、净土三大保卫战，针对污染环境突出问题，通过向环保、水利、国土等部门发出检察建议、向人民法院提起行政公益诉讼等方式，监督行政机关依法履职。对因侵权行为导致生态环境受损、且侵权行为主体明确的案件，依法提起民事公益诉讼。共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件885件，占案件总数的64.3%，督促清理违法堆放的各类垃圾、固废危废39141吨，保护被污染水域面积147亩，关停和整治污染企业、养殖场489个，挽回被损耕地、林地3570亩，一批群众反映强烈的“垃圾山”“黑水河”“污染矿”得到有效治理。
聚焦食品药品监管，保障群众舌尖上的安全。围绕服务“健康中国战略”，大力推进食品药品安全领域公益诉讼工作。以食品药品生产销售、网络餐饮以及水源地保护为监督重点，积极开展食品药品专项监督活动，督促工商行政管理、食品药品监管等部门严格食药安全标准、完善监管机制，打击侵权行为。共办理案件210件，督促查处、收回伪劣食品药品554千克。主动跟踪“疫苗事件”，与相关行政机关联合开展执法监督，全面了解疫苗监管信息，监督封存疫苗7万余支。赣州市检察院针对郭某某生产、销售不符合食品安全标准辣椒的行为，依法提起民事公益诉讼。
聚焦国有财产保护，推动改革发展成果更多更公平地惠及人民群众。围绕保护好“全国人民的共同财富”，依法开展国有财产保护领域公益诉讼工作。针对人防异地建设费、财政补助等领域存在的费用征收、发放不规范等现象，督促人防、财政等部门依法履职。共办理案件127件，督促保护、收回各类国有财产价值1.28亿元。大余县检察院针对三企业长期欠缴矿产资源补偿费的情况，依法对县矿产资源管理局提起全省首例行政公益诉讼，追回矿产资源补偿费180余万元。
聚焦国有土地出让，促进国有土地资产优化配置。围绕维护国家对土地市场的管理与调控，依法开展国有土地使用权出让领域公益诉讼工作。针对拖欠国有土地出让金、未按约定开发土地等现象，督促国土部门通过依法解除土地出让合同、提起诉讼等方式予以规范。共办理案件149件，督促收回国有土地出让金14.36亿元，解除土地出让合同9个，收回国有土地114.33亩。定南县检察院针对该县一房地产开发公司长期欠缴土地出让金等情况，向县国土局发出检察建议，督促收回国有土地出让金1亿余元。
聚焦英烈权益保护，引导全社会尊敬英雄、崇尚英雄、崇德向善。深入贯彻落实今年5月1日施行的《中华人民共和国英雄烈士保护法》，积极开展英烈权益保护领域公益诉讼工作，共办理案件5件。针对属国有文物的英雄烈士纪念设施、烈士陵园等，督促相关行政机关依法修缮、维护。针对侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉等侵权行为，依法提起民事公益诉讼。
二、把牢价值目标，实现双赢多赢共赢的监督效果
全省检察机关牢牢把握“诉讼不是目的、维护公益才是目的”的公益诉讼价值目标，坚持公益诉讼工作政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，努力实现双赢多赢共赢。
坚持诉前程序与提起诉讼并重。一方面，充分发挥诉前程序作用。在办理行政公益诉讼案件中，注重发挥诉前检察建议功能，既通过监督纠正违法行政，又通过监督支持依法行政。彭泽县检察院向县矿产资源管理办公室发出诉前检察建议后，检矿两家建立了“一周一联系，每周一通报”工作机制，通过沟通协作，推动解决执法问题，在短期内督促收回采矿权价款8976万元。在办理民事公益诉讼案件中，加强与社会公益组织的合作，通过诉前公告程序，推动相关主体主动保护公益，共支持环保组织提起民事公益诉讼2件。另一方面，依法提起诉讼。对经过诉前程序，有关行政机关到期没有整改、有关社会组织没有提起公益诉讼的案件，坚决予以起诉。新余市水务局近年来对非法采砂整治不力，重查处、轻修复，收到检察建议后仍不全面履职，检察机关起诉后，市水务局立即采取措施恢复河道原状。省水利厅以此为戒，专门组织全省水利系统培训，开展非法采砂综合整治。
坚持保护公益与促进发展并重。在坚决保护公益的同时，注意把握好政策界限，防止对涉事企业“一棍子打死”。上饶市信州区检察院在办理最高人民检察院挂牌督办的某公司废气污染案时，不仅督促区环保局全面履行监管职责，还帮助企业协调解决危废许可证办理、项目验收等问题，既有效维护了公共利益，又促进了企业发展。安远县检察院针对养猪场非法排污问题向县环保局发出检察建议后，先后4次约谈企业负责人，并与相关部门召开联席会议，共同商定整改方案。后相关企业投资1700余万元改造环保排污设施，在保护环境的同时实现自身转型发展。
坚持赔偿损失与修复治理并重。积极践行恢复性司法理念，对于破坏生态环境的侵权行为，既要求侵权人赔偿生态环境修复、服务功能损失、应急处置等费用，又督促侵权人通过消除污染、补植复绿等方式落实修复责任。同时，依托环保、国土、林业等部门技术力量，跟踪评估生态修复效果，确保生态环境保护取得实效。对侵权责任无法准确区分、侵权人无力承担修复责任的，督促行政机关依法履行监管职责，落实修复责任。瑞金市检察院办理的一起损毁公益林案件，因侵权主体众多，侵权责任划分不清，该院依法监督市林业局履行监管职责，代为修复被破坏的生态环境，恢复国家级公益林600余亩。
坚持治标与治本并重。将公益诉讼办案与促进行业整治、区域治理有机结合，就办案中发现的区域性突出问题，因地制宜开展系列专项监督活动，为党委、政府加强和改进社会综合治理提供建议。新余市检察机关开展了“蓝天行动·全市粘土砖厂专项整治活动”，督促行政机关对63家非法粘土砖厂进行整治，目前涉事砖厂已全部停产，市委主要领导对专项监督活动成效给予肯定。赣州、萍乡等地检察机关开展了水环境保护专项监督活动，重点监督水污染、非法采砂等破坏水生态环境行为，助力地表饮用水改善达标。南昌市湾里区检察院开展依法治水专项活动，督促行政机关关停禁养区养猪点119个，推动区政府对流经的乌源港水系开展疏浚清淤整治工作。
三、坚持问题导向，着力破解公益诉讼工作难题
把发现和解决问题作为加强改进工作的重要手段，积极探索，主动作为，攻坚克难，推动公益诉讼工作持续健康发展。
压实工作责任，破解认识不到位、工作动力不强等问题。强化领导责任。把公益诉讼工作作为全省检察机关年度重点工作和重大改革任务，列为“一把手”工程，检察长对重大工作直接部署、重大问题直接过问、重点环节直接协调、重要案件直接督办，起诉的民事和行政公益诉讼案件均由省检察院检察长审批。基层检察院检察长、分管领导参加公益诉讼办案组，直接参与办理公益诉讼案件。新余市渝水区、乐平市、南昌县等检察院检察长出席法庭起诉公益诉讼案件。加强督查问责。省检察院对各地公益诉讼办案情况每月分析通报、实时督导，对推进不力、成效不明显的地区，由省检察院检察长约谈市检察院检察长。南昌市检察院建立公益诉讼工作情况“红黑榜”，赣州市检察院每月“网晒”基层检察院公益诉讼办案情况。实行一体化办案机制。建立全省公益诉讼线索统一管理与研判、诉前案件统一备案审查、诉讼案件统一指导办理的工作模式，对重大疑难或有阻力的案件，运用挂牌督办、提级办理和指定管辖等方式推动办理。健全民事行政与公诉、侦监、控申等内设机构案件线索移送与信息共享机制。吉安、抚州等9个市检察院出台了加强公益诉讼工作内部协作配合的文件。
拓宽案源渠道，破解线索不多、来源单一等问题。激发群众参与热情。发挥12309检察服务中心、微信“随手拍”等实时在线举报平台作用，发动群众举报公益诉讼案件线索。新余市检察院聘任164名公益诉讼信息联络员，萍乡市安源区检察院创立“随手拍”公益诉讼案件线索举报平台，萍乡市湘东区检察院出台《公益诉讼案件线索举报奖励办法（试行）》，鼓励群众积极参与。关注热点问题。对可能损害公共利益的相关领域事件，主动介入、及时调查，发现线索。全省检察机关积极对接中央环保督察组“回头看”移交线索情况，逐一建立台账，认真调查核实，共摸排公益诉讼案件线索136件。加强信息共享。高度重视党委、人大、政府、政协关注的重大事项和问题，主动对接。鹰潭市检察院根据市人大常委会2017年“环保信江行”活动和审计部门相关审计报告，发现公益诉讼案件线索12件。加强与纪委监委的协作配合。新余市检察院、万年县检察院分别与当地纪委监委会签公益诉讼协作配合文件，建立案件线索双向移送制度。加强与行政机关的联系，建立案件信息共享机制。抚州市检察院与行政机关建立“联络员制度”，新余、吉安等地检察机关在林业、环保等部门设立派驻检察室。倒查已办案件。调阅分析侦监、公诉等部门办理的涉及生态环境和资源保护等领域犯罪案卷以及督促履职案件信息，一批责任人员已受查处、行政违法尚未纠正、公益受损未得到保护的线索再次进入监督视线。
严格办案要求，破解监督刚性不足、质效不高等问题。提高诉前检察建议质量。坚持“事实清楚、证据确实充分”的证明标准，抓住“公益”、“履职”、“效果”等关键要素，确保诉前检察建议监督对象适格、法律依据准确、建议内容合理，让行政机关真正重视、认同和接受检察建议。严格起诉审批标准。省检察院制定《关于办理公益诉讼审批案件的规定（试行）》，采取“起诉报批前集体听汇报、审查批准时联席讨论”的双审查工作模式，确保审批效率和办案质量。目前，省检察院批准起诉16件，已起诉13件。严把起诉出庭关。建立个案跟踪制度，案件批复后，省、市检察院指定专人跟进起诉情况，制定出庭预案，预判争议焦点和诉讼风险，加强出庭指导，确保案件诉得出、判得赢。寻求智力支持。聘请高校、环保、食药等单位专家学者及专业律师，组建专家咨询委员会，及时为办案工作中遇到的专业性技术性问题和法学理论问题提供专家意见或咨询意见，并作为专家辅助人出庭。
推进专业化建设，破解队伍人员不足、能力素质不高等问题。配强办案力量。增加人员配备，选配熟悉调查核实和出庭应诉业务的检察官充实公益诉讼队伍。鹰潭市、新余市检察院设立了公益诉讼指挥中心，各级检察院普遍建立了公益诉讼办案组，公益诉讼专业力量得到加强。强化素能培训。通过举办培训班、研讨班、观摩庭审等方式，加强调查取证、文书制作、出庭应诉等业务培训，有效增强干警业务知识储备，提高办案实务技能。加强履职保障。从经费、车辆、装备等方面加大对公益诉讼办案工作的保障力度，宜春、抚州等地检察机关专门向财政部门争取公益诉讼工作专项预算，景德镇、上饶等地检察机关购置了无人机、执法记录仪等设备，提高了调查取证能力。
四、凝聚多方共识，积极构建公益保护大格局
积极争取党委领导、人大监督和政府支持，加强与执法司法机关的互动协作，努力凝聚各方共识，为开展公益诉讼工作营造良好环境。
紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持。省检察院主动就公益诉讼重大部署、重大事项向省委、省人大、省政府、省委政法委主要领导作专题汇报。省委常委会专题研究检察机关公益诉讼工作，并将其纳入我省《关于深入落实〈国家生态文明试验区（江西）实施方案〉的意见》。省人大常委会在“人大讲堂”举办检察公益诉讼制度专题讲座。全省各级检察院普遍通过书面报告等形式向同级党委、人大、政府汇报公益诉讼工作，党委、人大、政府高度重视，出台支持检察机关开展公益诉讼工作的文件43个。
持续保持与行政机关的良性互动。加强与行政机关的常态化沟通，通过召开座谈会、联合出台文件，加强情况沟通，增进行政机关对公益诉讼工作的理解和配合，促进解决相关问题。省检察院先后与省水利厅、省财政厅、省食药监局召开座谈会，就公益诉讼涉及的相关问题进行交流研讨，增进共识。全省各级检察院与国土、林业、水务、环保等部门出台加强协作配合的文件80个。南昌、新余、赣州等地检察机关还积极探索检察建议公开宣告制度，邀请被监督行政机关主要领导、人大代表、政协委员和人民监督员参加，公开宣告检察建议内容。
不断增进与人民法院的协作共识。省检察院主动与省高级法院对接，多次就公益诉讼法律适用、审判程序及个案办理进行座谈交流，统一司法尺度和标准。赣州市检察院与赣州市中级法院签订了《关于在公益诉讼工作中加强配合的会议纪要》，就公益诉讼办案程序等具体问题达成共识。在诉讼中，三级检察院采取同步沟通方式，与法院就案件管辖、证据规则、出庭规范等实务问题统一了认识。
努力营造良好的社会氛围。依托新闻媒体、微信微博、门户网站等平台，通过召开新闻发布会、发布典型案例、印发宣传册、邀请人大代表、政协委员、行政机关工作人员观摩庭审等多种形式，积极宣传检察机关提起公益诉讼的重大意义，全面展示工作成效，不断提高人民群众对公益诉讼工作的知晓度和认同感。全省共开展专项宣传活动100余次，召开新闻发布会20余次，发布典型案例50余个，组织观摩庭审50余次。中央电视台、《检察日报》等媒体都对我省公益诉讼工作进行报道。
经过一年多的实践，我省检察机关提起公益诉讼工作稳步推进，开局良好。作为一项新的职能，检察公益诉讼从试点到立法，再到全面推开的时间不长，我们还有许多工作要做，也面临不少困难和问题。从内部看，个别检察院对公益诉讼工作的重要性认识不到位，担当意识不足，存在等靠观望和畏难情绪；上级检察院对下级检察院的业务指导、工作评价机制还不健全，内部各部门之间的协作配合机制尚待完善；不少基层检察院人员配备不足，现有人员素质还难以适应办案要求，特别是专业化人才储备不足。从外部看，现行法律规定较为原则，实务操作层面还存在认识分歧；有的行政执法部门在执法信息共享、配合调查取证等方面积极性不高；案件调查取证难、鉴定难、鉴定贵等问题突出，生态环境损害修复的配套机制不够健全。这些问题需要我们在实践中逐步探索解决。
五、下一步工作打算
提起公益诉讼是法律赋予检察机关的重要职责，是新时代检察工作转型发展的重大机遇。全省检察机关将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，树牢双赢多赢共赢的理念，把准公益这个核心，立足司法办案，依法规范履职，推动检察公益诉讼工作行稳致远。
一是更加注重发挥公益诉讼职能服务经济社会发展大局。自觉把检察工作融入党委政府工作大局，充分发挥检察机关保护国家利益、社会公共利益，促进依法行政的重要职能作用。紧紧围绕国家生态文明试验区建设、打赢三大攻坚战、服务长江经济带发展的部署要求，主动适应人民群众对美好生活的新要求新期待，以生态环境、食品药品安全等社会高度关注的热点领域为工作重点，通过办理一批效果好、影响大的公益诉讼案件，为全省经济社会发展提供更加有力的司法保障。
二是有效凝聚公益诉讼工作合力。紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持，主动向党委、人大报告公益诉讼工作，加强与纪委监委的衔接联动，强化与执法司法机关的协作配合，有效凝聚共识、争取重视支持，形成公益诉讼工作的更强合力。将法治宣传教育融入公益诉讼工作全程，引导社会各界和人民群众增强法治观念和公益保护意识，积极参与、配合检察公益诉讼工作。
三是全面提升公益诉讼工作质效。认真总结经验，采取“固定项目+自选动作”方式推进公益诉讼工作。省检察院组织在全省检察机关开展“五河一湖一江”水环境和饮用水源保护集中监督活动、“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动，各设区市检察院结合实际分别确定解决本地突出问题的公益诉讼重点。推进跨地域检察机关协作，加大对重大疑难问题的监督力度，增强监督效果。探索运用信息化手段开展公益诉讼办案工作，加强对大数据、人工智能的应用，推广运用无人机、执法记录仪辅助调查取证。
四是持续加强公益诉讼队伍建设。以深化司法体制改革为契机，筹备成立单独的公益诉讼办案部门，优化人员配置，建强专业化办案组织。强化培训，有针对性地补齐业务短板，切实提升线索发现能力、调查取证能力、庭审应对能力。积极借助“外脑”，充分发挥专家学者、律师等专业人员的作用，共同探讨解决重大专业技术问题。探索与生态环境等部门开展干部双向挂职交流，聘请行政机关工作人员作为特邀检察官助理，协助办理公益诉讼案件。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，省人大常委会专门就检察公益诉讼工作进行视察调研、召开会议听取专项报告，是对检察公益诉讼工作的有力监督和大力支持。全省检察机关将深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，从更高层次贯彻落实习近平总书记对江西工作的重要要求，在省委和最高人民检察院的坚强领导下，在省人大常委会的有力监督下，认真落实本次会议审议意见，把公益诉讼工作摆在更加突出的位置，不忘检察初心，牢记监督使命，为共绘新时代江西物华天宝人杰地灵新画卷作出更大贡献！
